2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，提出搭建我国数据基础制度体系的二十条政策措施（以下简称“数据二十条”）。2023年2月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，指出“建设数字中国是推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力支撑”。同年3月，中共中央、国务院发布《党和国家机构改革方案》，提出将组建国家数据局。这一系列重大政策文件紧锣密鼓出台，将做强、做优、做大数字经济摆在当前经济发展的突出位置。从国家顶层设计来看，组建国家级数据管理机构，是落实习近平经济思想将数据确立为生产要素的重要举措，是统筹构建数据基础制度的机构创新，将在发挥数据要素驱动作用、培育数据要素市场、形成数据价格链等方面产生深远影响。
一、将数据确立为生产要素的重要意义
早在二十多年前，习近平同志在“数字福建”和“数字浙江”的战略部署中，就开始了对发展数字经济的系统思考。在“数字福建”战略构想中，习近平同志强调要以数字为着力点，攻占信息化建设的战略制高点，发挥后发优势。2003年，时任浙江省委书记的习近平同志提出“数字浙江”战略，后来成为浙江“八八战略”的方针指引。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对发展数字经济高度重视，数据成为国家基础性战略资源。2013年7月，习近平总书记在中国科学院考察工作时，将海量数据形象比喻为工业社会的石油资源，指出其蕴含着巨大生产力和商机：“谁掌握了大数据技术，谁就掌握了发展的资源和主动权”。2014年2月，习近平总书记在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上指出：信息资源日益成为重要生产要素和社会财富，要用信息流引领技术流、资金流、人才流。这一系列论断体现出习近平总书记对发展数字经济的深邃思考。
党的十九大以来，党中央对发展数字经济的思考更为深入，数据作为关键生产要素的地位得到确立。2019年10月，十九届四中全会首次提出将数据作为新的生产要素，标志着我国正式进入数据红利大规模释放时代。2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，数据作为一种新生产要素首次写入了中央文件中。我国成为全球第一个（在国家政策层面）将数据确立为生产要素的国家，这是中国共产党的重大理论创新。
2022年至今，我国数据要素市场发展进入快车道。党的二十大报告强调：要加快建设数字中国，加快发展数字经济。“数据二十条”初步搭建了我国数据基础制度体系的“四梁八柱”，擘画了数据要素市场发展的宏伟蓝图。2023年2月，中共中央、国务院发布《数字中国建设整体布局规划》，分阶段制定目标任务，从短期确定了到2025年数字中国建设发展格局，从长期提出“到2035年数字化发展水平进入世界前列，数字中国建设取得重大成就”的发展愿景。
全球范围看，主要经济体还没有一个国家级机构，专门负责数据经济或数据要素发展。新一轮机构改革方案，我国率先提出组建国家数据管理机构，彰显了我国关于数据要素的理论自信和制度自信。预计新组建的国家数据管理机构在统筹数据发展和安全，夯实数据要素驱动基础，培育数据资产价格链等方面发挥重要作用，同时也为全球进入数字时代提供中国范式。
二、统筹构建数据基础制度，激发新时代第一要素生产力
当今世界，数据是数字经济时代的基础性资源，也可以说是新时代的关键生产要素。我国地大物博、人口和产业规模巨大，数据要素资源禀赋居全球前列。近些年，数据产量保持高速增长，《国家数据资源调查报告(2021)》数据显示：2021年我国数据产量达到6.6ZB，占全球数据总产量的10%，位列全球第二。数字经济的蓬勃发展预示着数据市场迎来了大发展时期。但同时必须看到，我国数据要素市场化配置水平总体不高，数据交易规模远低于西方国家，数据市场发展还面临不少困难和瓶颈。譬如，跨省跨行业跨部门存在数据孤岛现象，还存在数据产权制度不明、定价机制不清、流通机制不畅、数据监管和保障制度不足等问题。未来，将更多从国家层面上协调统筹、形成合力，为数据要素全链条管理提供基础制度保障，以更好地发挥数据要素对经济社会发展的驱动作用。
（一）坚持党的全面领导，加强数据要素市场统筹协调
改革开放以来，我国提出按劳分配与按要素分配并存的收入改革思路，结合不同发展阶段特点逐步将资本、技术、管理、数据等纳入分配序列之中。其中，前几种主要是借鉴西方经验基础上形成的改革成果，而数据要素是我国在国际上首先提出的理论创新和实践创新。我国促进数字经济发展要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持和加强党对数据工作的全面领导，坚持改革创新、系统谋划，要把党的领导贯穿数据要素各个环节、各个领域。通过数据管理职能集约化，资源配置集聚化，上下协同，统筹发力。目前，我国数据管理“九龙治水”现象突出，数据分级分类管理较为混乱，“数据二十条”就此特别提出：要形成政府监管与市场自律、法治与行业自治协同、国内与国际统筹的数据要素治理结构。
（二）发挥数据基础制度引领作用
数据作为新生产要素，不同于土地、劳动、资本、科技要素，具有易复制、非均质、非消耗、权属关系复杂等新特点，特别是数据的积累从量变到质变后，对传统要素的赋能作用呈倍数增长，这对数据要素的产权、流通、分配、治理等都提出了新的挑战。“数据二十条”有若干重大制度创新，需要国家层面的管理机构牵头完成，协调跨部门跨地区的数据要素市场发展，建立全国统一的数据要素市场，统筹推进实施数字中国、数字经济发展战略。
（三）积极探索解决数据产权制度难题，构建中国式数据要素产权制度体系
从全球范围来看，数据要素市场是一个“无人区”。因此，建设数据基础制度，“摸着石头过河”的历史经验和方法同样适用。广大干部群众、科技工作者和企业家们在数据要素定价、流通、分配和治理上要放开手脚、敢闯敢试，探索出可执行、可推广的优秀方案和经验。可积极引导企业和科研机构推动数据要素相关技术和产业应用创新，鼓励和指导有条件的地区、行业、企业先行先试。
建立数据产权制度是发挥数据要素作用的重要前提。“数据二十条”创造性地提出建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。这种产权结构性分置制度是我国构建新型数据产权制度框架方面的一次实践探索，为下一步数据确权、登记、评估、定价、入表全链条管理体系的实践落地奠定了基础。
（四）完善数据流通制度，畅通数据大循环
流动的数据才能发挥更大的价值，发展数字经济、建设数字中国，要以数据要素的充分流转为基础。面对内外部数据安全风险挑战，要把推动数据要素安全可信流通、充分激发数据要素活力作为首要目标，迎难而上，破除各种妨碍数据要素流通的堵点痛点。通过数据链打通产业链、创新链、资金链、人才链，切实打破数据领域的行业垄断和地方割据，坚决打破“数据孤岛”。以完善的数据流通制度为支撑，自上而下，着力推进数据融合，让数据“连起来、跑起来、用起来”，统筹用好各类数据资源，形成数据市场生态体系。拟组建的国家数据管理机构，将从全国“一盘棋”的层面，建设合规、高效、场内外相结合的数据要素流通和交易制度。
（五）建立中国式数据要素分配和治理制度
数据要素不同于传统要素，能打破时空限制，具有非独占性、可多方重复使用等特点。建立符合我国国情的中国式数据要素分配制度，就是要保护数据要素各方的投入产出收益、按价值贡献参与分配，引导全民共享数据要素各项权利和数字经济发展红利。在此基础上，完善再分配调节机制，实现数字经济发展成果由人民共享。通过数据要素的分配与再分配调节机制，有利于统筹全社会数据资产效率与公平，消除数据鸿沟，向共同富裕目标迈进。
构建数据要素治理制度，既要充分吸纳土地、资本、技术等传统要素市场的成功经验，又要结合数据要素特殊规律和市场运行的现实需求，在实践中寻找解决问题的金钥匙。中国式数据治理体制机制创新，不能走“先发展后治理”的老路，需要谋划构建适配数字中国建设整体布局的新型制度框架，明确各方权利和义务，引导政府、企业、个人等多方数据主体，实现对数据要素的共同治理。
（六）形成全球可借鉴的数据要素驱动的“中国解决方案”
党的二十大报告强调：推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。我国将数据提升到新型生产要素的地位，是对数字文明理解的一次质的飞跃，顺应了数字经济发展潮流和人类社会发展大势，关乎人类共同命运和福祉。面对全球错综复杂的竞争格局，西方发达国家立足于自身利益，试图形成数字霸权，遏制其他国家的数字发展上升空间。对此，需要充分发挥数据要素驱动作用，维护我国数据主权、促进数字经济发展，筑构我国数据竞争新优势，在日趋激烈的国际数据竞争中掌握发展主动权。积极参与数字经济国际合作及相关规则制定，力争构筑全球最大的数据流动圈，让我国数据要素发展的成果和经验得以广泛认同和应用，惠及更多国家和人民。
三、积极培育数据市场，形成数据资产价格链
从全球数字经济发展情况看，美欧已经从数据立法层面走向提高数据市场竞争力和治理模式博弈层面。美国强调发挥市场作用，欧洲相对注重数据保护，但都凭借各自优势、立足核心利益，向全球推广他们的治理模式。结合我国基本国情和发展阶段，探索性提出构建不同于美欧、有中国特色的数据要素市场体系，其中最重要的就是坚持数据分类分级管理，保障数据市场安全发展。该由政府管的数据一定要管住，该放开的数据一定要放开，交由市场定价。“数据二十条”提出，建立公共、企业和个人数据的分类分级确权授权制度，采取不同的支持发展政策。
从实践来看，形成数据资产价格链，既要遵循十九届四中全会提出的“要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平”的要素市场制度建设目标，发挥市场决定性作用，也需要政府发挥“有形之手”，为数据要素市场建设提供理论支撑、制度支撑和技术支撑，保障和促进数据市场平稳健康发展。
（一）建立有中国特色的数据确权登记制度
数据资产全链条管理体系包括数据资产确权、登记、评估、定价、入表等环节，需要出台与之相适配的法律、财税、金融、市场和技术支持政策。其中，数据资产确权是这一链条的第一道环节，也是核心环节。“数据二十条”跳出“所有权归属”的困扰，淡化所有权，提出“三权分置”产权制度框架，是结合我国实际对构建中国式数据产权制度的有益探索。
在数据要素价格形成各环节中，最初由数据来源方提供或生产原始数据，数据持有方对其整理加工形成有潜在使用价值的数据资源，再经开发者转化为数据产品参与市场流通，最后买卖双方达成交易进入使用阶段，都需要国家级的统一规范的数据要素登记平台存证，以确认各环节数据资产的价值增值和权益分配。应当说，一个科学合理的数据产权登记制度，能够为全链条各主体权益保障提供依据，是数据资产价值评估的重要参考，是数据资产入表的核验凭证，更是数据要素市场安全运行、有序流通的有力保障。
（二）推动形成公共数据有偿使用价格链
随着数字政府建设的持续深入推进，我国公共数据共享开放程度不断提升，但仍面临一些瓶颈。如公共数据多涉及公共利益和公共安全，存在开放成本过高、可开放范围不确定等问题。这些固有局限一定程度上导致公共数据开放比例处于较低水平，影响公共数据价值的红利释放。
《第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出：开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。“数据二十条”开创性地将公共数据使用划分为“有条件无偿使用”和“有条件有偿使用”，这为形成公共数据有偿使用价格指明了方向。各部门在保护个人隐私和公共安全的前提下，将有助于经济社会发展等相关数据，交由第三方机构进行定制加工和增值服务，探索建立公共数据成本核算机制，通过授权运营的方式推动公共数据价格链形成。
（三）建立市场评价贡献企业数据价格链
据初步测算，全国企业数据要素支出规模约为3.3万亿元。如果考虑数据资产评估、质押、融资等衍生市场，整体规模可能超过30万亿元。“数据二十条”明确市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报。据此，一是要引导大型国有企业、行业龙头企业、互联网平台企业等提高数据供给积极性，为数据要素市场注入活力；二是鼓励探索数据授权使用新模式，促进数据双向授权，赋能中小微企业数字化转型；三是加强数据产品标准化水平，包括数据采集、评估和计价环节的标准制定，促进企业数据流通，形成由市场评价贡献、按贡献决定报酬的企业数据价格链。
（四）探索受托者代表机制，形成个人数据价格链
过去，受传统观念、法律法规和技术手段等方面限制，我国在个人数据保护、使用和获益方面面临较大挑战。个人作为数据要素的重要提供者，理应获得其贡献价值的相应收入分配。2021年颁布的《中华人民共和国个人信息保护法》，为我国构建个人数据授权机制，形成个人数据价格创造了条件。“数据二十条”提出的受托者代表个人利益，就是一个平衡个人数据“保护”与“收益”的可行手段。通过“个人数据信托”机制，由第三方受托者代表个人利益，进而对个人数据进行采集、加工和使用。其核心是在保障个人隐私和数据安全的前提下，丰富个人资产类型，打通个人数据汇入公共数据、企业数据的渠道，实现价值增值，再通过市场机制实现个人数据参与收益分配，最终形成个人数据价格。
（作者：卢延纯 国家发改委价格监测中心主任；来源：《价格理论与实践》2023年第3期）
- 大模型与生成式人工智能将带来三大变革 – 2023年7月10日
- 《全球数字经济白皮书》发布 – 2023年7月5日
- 国际数据空间协会（IDSA）中国能力中心正式成立 – 2023年7月5日