美国总统拜登在日本东京启动的“印太经济框架”（IPEF），有“四大支柱”，美国政府将其精炼概括为：互联经济、弹性经济、清洁经济、公平经济，重点分别是数字经济、供应链、清洁能源和脱碳、打击洗钱与腐败等活动。
据媒体报道，成员国能以灵活的方式选择性地加入其中，不必签字承诺全部的“支柱”。一位美方官员曾对英《金融时报》透露，成员国有两周时间考虑加入4大支柱中的几个。
但如果将这四个支柱对应到国内，我们能发现，其实就是聚焦在数字经济，芯片、电池等重要产业供应链的韧性和安全，再有就是绿色低碳。
美国主导IPEF，就是要在IPEF范围内的这些领域，制定新的贸易或国际产业合作规则。如何以规则破规则，以数字经济带动重构，是对IPEF等框架的应对之道。
当前美国在东南亚的数字经济合作现状
数字经济在战略层面，已成为全球经济格局重构、产业链供应链重构的驱动力量。例如，数字技术和产品如芯片、工业软件，是维护供应链稳定性的重要工具。这是数字经济为何是拜登IPEF四大支柱之一的宏观原因。
区域原因来说，美国其实目前在东亚、东南亚，数字经济合作已具有一定的基础。
从地缘政治的角度，美国将东南亚地区视为应对“数字丝绸之路”的重中之重，通过各种举措，为东南亚地区可持续开发和数字基础设施提供融资，并构建多层次的合作协调机制。
国务院发展研究中心国际技术经济研究所《美国发展数字合作，挤压中国空间》一文指出，一方面，美国深化与日本在东盟等第三国数字领域的合作。美国联合日本发起“数字互联互通和网络安全伙伴关系”（DCCP），并首次启动了美国-东盟网络政策对话（US-ASEAN Cyber Policy Dialogue）。合作内容上，成立美国-东盟联通行动计划，为东盟提供网络安全及新技术培训。拜登政府上台后，美国同东盟的网络安全合作开始加速发展，呈现出新的趋势和特点。
在DCCP框架中，美国承诺将在其中投入25亿美元，日本承诺投入20亿美元。该机制的主要着力点包括：一是促进数字贸易和数字经济创新，运用所谓“最佳实践”推动东盟国家城市的数字转型。二是推进5G网络和海底光缆等信息通信技术基础设施的投资和建设，确保相关产品的供应链安全，在全球信息通信技术标准制定方面维护美日的主导权。三是加强美日在网络安全能力建设方面的合作，推进“网络安全卓越中心”建设，围绕网络安全问题共同举办研讨会，加大对相关国家官员和企业界人士的培训。四是提出利用数字互联互通促进人权，打击数字保护主义和敌对国家对数据的“非法”使用。
另一方面，通过“美国—东南亚智慧城市伙伴关系”“数字亚洲加速器”“数字政策磋商论坛”“美国—东盟网络政策对话”等机制，支持对东盟国家的数字基础设施投资。具体项目涉及智能公共交通、城市水资源处理、数据中心、网络安全等领域。
因此，美国和东盟在网络领域的合作深化，势必会趋同双方的战略取向选择，扩大双方的政策协调张力，在美国的印太战略构建中不断增进互信，这种互信也会延伸至其他领域。
不仅如此，上述机制有助于美国加大与东南亚中小企业的接触，并借此利用商业界力量影响东南亚国家政府的政策制定。此外，美国还在数字经济国际规则、网络空间治理等方面加大对东盟的引导，并联合东盟排查关键技术过度依赖中国的“风险”，严格对中国相关技术项目的投资审查。
所以，IPEF并不是没有发展基础。其数字合作地缘竞争势必在IPEF框架内得到深化和加强。
数字经济国际合作的障碍
正是因为数字经济的重要性，IPEF开局把数字经济作为主要支柱之一。虽然其具体落地还有待观察，但从更深层次的地缘政治考量，毫无疑问值得警惕。此前，5月12日至13日，美国-东盟特别峰会余音未了。
那么，当下破局的一个角度，是中国要加强与东盟的数字经济国际合作。例如，更大的框架，即2022年1月1日生效的《区域全面经济伙伴关系》（RCEP）。
东盟和中国是最大贸易合作伙伴。数据显示，2021年双边货物贸易总额达8782亿美元，美国与东盟贸易额为3790亿美元。同时东盟所有10个成员国都与中国签署了“一带一路”相关文件。东盟国家占中国外贸总额比重14.5%，逾七分之一；占中国与“一带一路”沿线国家贸易额的半壁江山。
因此可以说，棋局上一对一还不够，战术上，还不能有失一城一地。在数字经济国际合作中，要有争一城一地的思维和行动力。
数字贸易是数字经济国际合作的先手棋。纵观拓展海外数字经济市场的中国企业，既有华为、腾讯、阿里巴巴、京东、百度、海康威视、中兴通讯等行业领军企业，也有图胜科技、云从科技等初创企业；既涉及丝路电商、数字贸易等产业数字化、贸易数字化，也有数字产业化等探索探路和平台构建、生态打造。
近年来，中国数字企业包括工业互联网企业，在东盟、南亚、非洲、中亚等地的发展屡屡见诸报端，应该说，在局部地区个别领域，已经具有极高的市场占有率。
但是，数字经济国际合作也存在障碍。首当其冲的就是规则。
在WTO的现行规定下，没有针对数字贸易出台专门的规则，相关的规则制定多集中于WTO框架下的协定文本及附件中。如《服务贸易总协定》（GATS）、《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS）、《信息技术协定》（ITA）等。但是，这些已无法满足全球数字贸易发展带来的规则需求。
欧美等发达经济体，在该领域，已经建立了具有全球约束力的规则体系，掌握着数字贸易规则的领导权和话语权。美国通过其主导的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《美墨加协定》（USMCA）等贸易协定建立了数字贸易规则体系，形成了“美式模板”；欧洲通过《跨大西洋贸易与投资伙伴协定》《TTIP》等协定建立了“欧式模板”。
《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）是数字贸易领域最早的单独协定。2020年6月，由新加坡、智利、新西兰3国共同签署。2021年1月，DEPA在新西兰和新加坡生效。同年8月，智利完成议会批准程序，并于11月生效。
DEPA的一大创新在于采用模块化框架，相关成员国不必同意DEPA的全部内容，可以选择符合自己利益诉求的模块选择性加入。DEPA为数字经济建立了新的国际规则路径，未来或将为各国在数字贸易领域的合作提供坚实平台，并促进多边数字贸易规则的形成。
当下，中国数字经济总量跃居世界第二，事实上成为全球数字经济创新的重要策源地。2021年11月，商务部称，中国正式提出申请加入DEPA。目前，这一行动还在进行中。
作为第二大数字经济体，如何“入群”，维护多边贸易体制，又如何合理主张，提出“中国方案”，挑战很大。
第二，是数据跨境流动的问题。
上文提及，虽然我国数字经济出海已形成一定的规模，但在总体上，我国数字经济企业的海外市场收入占比很低，与国外龙头企业相比差距明显。国内数字经济头部企业主要基于国内超大规模人口和市场优势，利用技术引进和商业模式创新形成了独具特色的发展模式。只有少部分企业，在基础创新上有所突破。
数据不离境，是各国的基本规则，可是这与数字经济的特性形成冲突。数字经济天然具有全球化特征，数字时代的经济增长和贸易繁荣离不开数据跨境安全有序流动。
国务院发展研究中心创新发展研究部第三研究室副主任熊鸿儒、副部长田杰棠日前撰文指出，跨境数据流动已成为新型全球化的重要内容。但是，数据的大规模跨境流动在给全球带来经济红利的同时，也引发越来越多的安全风险和监管挑战，至少涉及国家安全、公共利益、商业利益和公民个人等数据主体的权益等方面。
跨境数据流动既涉及国内政策，又离不开国际协调，在全球层面就面临“跨境数据自由流动”与“有效的数据保护”“各国数据保护自主权”之间难以同时兼顾的窘境。已有的多边机制未能及时回应各国在政策诉求、价值理念和监管模式上的重大分歧，致使“规制单边化”和“规则标准俱乐部化”并存。目前，以美欧为代表的两大数字规则体系产生的影响最大。
近年来，我国陆续颁布《网络安全法》《数据安全法》等法规，但尚未形成跨境数据流动的法律规制，在全球数据跨境规则竞争中，我国仍未占据战略主动。我国还没有提出明确的数据跨境流动“中国方案”，也没有通过双多边协议打通与主要经贸伙伴国的跨境数据传输通道，与此同时，国内数据保护制度体系尚不完善，难以满足打造全球数字经济高地、深度参与全球数据治理的要求。
数字经济是典型的数据驱动，数据生产要素正在发挥越来越重要的作用。因此，在推进国际多边合作、发展数字经济的同时，找准切入点，夯实产业链供应链，牵引数字经济国际合作，做深做宽经济融合，既是数字经济战略的重要部分，也是以国际合作破国际合作的可行路径。
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